REmarks #39 Ochrona zabytków po odnowie

Nowelizacja ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która weszła w życie 3 czerwca 2026 r., m.in. uprościła procedury związane z realizacją inwestycji przy obiektach zabytkowych. Nowe rozwiązania dopuszczają wykonywanie określonych prac przy zabytkach na podstawie zgłoszenia, odstępując w tym zakresie od obowiązku uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (WKZ), udzielanego w drodze decyzji administracyjnej. Ta powszechnie postulowana zmiana, stanowiąca element szerszych działań deregulacyjnych, może stać się punktem wyjścia do pogłębionej dyskusji nad procesem inwestycyjnym dotyczącym obiektów zabytkowych oraz kierunkami dalszych zmian legislacyjnych w obszarze ochrony zabytków.

Wpis obiektu do rejestru zabytków lub ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków najczęściej przesądzają o przebiegu procesu inwestycyjnego oraz zakresie dopuszczalnej ingerencji w prawo własności. Z tego względu w niniejszym opracowaniu ograniczamy się do omówienia tych dwóch instytucji. Wpis obiektu do rejestru zabytków odbywa się w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez WKZ na wniosek właściciela zabytku lub z urzędu. Decyzja ta stanowi podstawę ujawnienia tego wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości. W przypadku obiektu wpisanego do rejestru zabytków prowadzenie robót budowlanych wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed dokonaniem zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, uzyskania odpowiednio pozwolenia konserwatorskiego albo dokonania zgłoszenia prowadzenia robót, wobec którego WKZ nie wniósł sprzeciwu. W tym zakresie ustawodawca w sposób stosunkowo przejrzysty określił przebieg procedury.

Znaczna większość obiektów zabytkowych ujęta jest jednak tylko w gminnej ewidencji zabytków. Choć instytucja ta nie została wprost wskazana w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako forma ochrony zabytków, wywołuje ona istotne skutki dla procesu inwestycyjnego. Gminną ewidencję zabytków prowadzi wójt (bądź odpowiednio burmistrz albo prezydent miasta) w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W takiej ewidencji, oprócz obligatoryjnego ujęcia zabytków nieruchomych z rejestru (i wojewódzkiej ewidencji zabytków) umieszcza się inne zabytki, które wyznacza wójt (bądź odpowiednio burmistrz albo prezydent miasta) w porozumieniu z WKZ.

Co ważne, ujęcie w ewidencji nie odbywa się w drodze decyzji administracyjnej, lecz stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym miejscu warto wskazać, że przepis określający to upoważnienie wójta częściowo został uznany za niezgodny z Konstytucją RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, Dz.U.2023.951). To doprowadziło do wystąpienia przez właścicieli obiektów zabytkowych z licznymi skargami do sądów administracyjnych o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności. Skargi te często okazywały się skuteczne, czego konsekwencją było praktyczne wyłączenie danego obiektu spod ochrony konserwatorskiej. Kwestia statusu gminnej ewidencji zabytków pozostaje zatem obecnie jednym z najistotniejszych zagadnień z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego.

W przypadku obiektu wpisanego do ewidencji, a niewpisanego do rejestru zabytków, pozwolenie na budowę wydawane jest w uzgodnieniu z WKZ. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organów ochrony zabytków, które dysponują specjalistyczną wiedzą w tej dziedzinie. Na tle procedury właściwej dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków postępowanie to cechuje się zatem niższym stopniem sformalizowania. Nie umniejsza to jednak jego znaczenia z perspektywy inwestora, gdyż odmowa uzgodnienia wyklucza możliwość wydania pozwolenia na budowę obejmującego zamierzenie inwestycyjne.

Różnice ujawniają się również na etapie realizacji inwestycji. W przypadku obiektów wpisanych do rejestru zabytków ustawa przewiduje obowiązek prowadzenia określonych prac przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje zawodowe lub pod nadzorem takich osób. Sposób uregulowania tych wymagań budzi jednak liczne wątpliwości, także interpretacyjne. Utrudnia to ich jednolite stosowanie i stanowi przedmiot krytyki ze strony środowiska konserwatorskiego. Analogiczne wymogi nie zostały natomiast przewidziane w odniesieniu do obiektów ujętych wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków. W tym miejscu nie sposób pominąć podnoszonych od lat przez środowisko konserwatorskie postulatów, zgodnie z którymi obecne regulacje dotyczące kompetencji osób prowadzących działania przy zabytkach nie zapewniają należytej ochrony dziedzictwa kulturowego. Zagadnienia te powinny zostać uwzględnione w pracach Zespołu do opracowania projektu nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego działającego od 2025 r.

Przedstawione powyżej zagadnienia pokazują, że obowiązujące regulacje mogą stanowić źródło istotnych trudności prawnych dla inwestorów. Niewątpliwie system ochrony zabytków nadal wymaga udoskonalenia. Można oczekiwać, że kolejne zmiany ustawy o ochronie zabytków będą zmierzać nie tylko do dalszego upraszczania procedur inwestycyjnych, lecz także do usunięcia najistotniejszych wątpliwości interpretacyjnych. W tym zakresie jednym z priorytetów ustawodawcy powinno pozostać rozwiązanie problemów związanych z funkcjonowaniem gminnej ewidencji zabytków, które od lat budzą liczne kontrowersje zarówno w orzecznictwie, jak i w praktyce stosowania prawa. Warto uwzględnić powyższe zagadnienia już na etapie planowania inwestycji dotyczącej obiektu zabytkowego.